Utlendingsdirektoratet (UDI) viser til Arbeids- og inkluderingsdepartementets (AID) departementsforeleggelse av 20.2.2009, med høringsbrev og utkast til forskriftstekst.
Da flere av henvisningene i høringsbrevet ikke samsvarer med forskriftsutkastet, har direktoratet valgt å kommentere de enkelte forskriftene enkeltvis slik de fremkommer av forskriftsutkastet.
Kapittel 17
§ 17-1 Parter, klageberettigede og fullmektiger i utlendingssaker
UDI støtter departementets forslag.
§ 17-2 Asylintervju
UDI støtter i hovedsak forslaget om å videreføre dagens bestemmelse om asylintervju av voksne asylsøkere, men har enkelte kommentarer til innholdet.
Direktoratet mener at prinsippet om tolkenes nøytralitet bør inkluderes i § 17-2 tredje ledd. Eksempelvis kunne følgende setning legges til etter første punktum:
”Søkeren skal opplyses om tolkens rolle under asylintervjuet.”
I § 17-2 fjerde ledd siste setning står det at ”søkere skal gjøres kjent med at de opplysninger som gis under intervjuet vil danne grunnlag for avgjørelsen av søknaden, sammen med opplysninger gitt ved registreringen av søknaden og i eventuell egenerklæring”. Opplistingen kan bli oppfattet som uttømmende. Direktoratet bemerker at også andre opplysninger kan få betydning for søknadens utfall, det være seg resultater av DNA-, språk- eller alders¬undersøkelser eller dokumentasjon søkeren selv ettersender for å opplyse sin sak. For å ta høyde for opplysninger som kommer inn på annen måte enn ved registrering, egenerklæring og asylintervju, mener vi at følgende formulering bør tilføyes:
”(…) og eventuelle andre relevante opplysninger i saken.”
Lydopptak av asylintervju er ikke nevnt i forskriftsutkastet. Direktoratet ber departementet vurdere å gi hjemmel for lydopptak av asylintervju i forskriftens § 17-2, slik at samtykke fra søker til lydopptak ikke lenger vil være nødvendig.
Lydopptak er en sentral del av direktoratets kvalitetssikringsrutiner i forhold til asyl¬intervjuene, ikke minst i forhold til tolkingen. Det tas i dag rutinemessig opptak av alle intervjuer med enslige mindreårige asylsøkere og intervjuer der direktoratet må benytte tolker med begrensede formelle kvalifikasjoner.
Ved alle lydopptak av asylintervju benyttes samtykkeskjema. Direktoratets erfaring er at dette virker forstyrrende i intervjusituasjonen og skaper usikkerhet hos søkere og verger. Et lydopptak vil inneholde alt en søker forteller og vil også avdekke sinnsstemninger osv. Av den grunn er det viktig at det er klare premisser for opptak og bruk av slike lydopptak. Med hjemmel i forskriften for opptak av asylintervju vil det være tilstrekkelig å informere om årsakene til lydopptaket, på samme måte som man informerer søkere om øvrige rammebetingelser for asylintervjuet. Direktoratet mener at rammene for lydopptak, slik som formål, bruk og krav om sletting, bør fremgå av forskriften. Direktoratet mener at lydopptak bør lagres frem til Utlendings¬nemnda har fattet endelig vedtak i saken. Vi legger til grunn at eventuelle uklarheter omkring tolkingen og opplysninger som er nedfelt skriftlig i asylrapporten bør være avklart innen den tid.
§ 17-3 Høring av barn
Departementet foreslår en bestemmelse som skal reflektere barnekonven¬sjonen art. 12, barns rett til å bli hørt. Direktoratet støtter departementets forslag til å innta en bestemmelse om barns uttalerett, men har kommentarer til det lovtekniske og innholds¬messige.
Rettslig plassering:
Departementet har i høringsbrev datert 19.1.2009 kommet med forslag til endringer i ny utlendings¬¬lov. Ett av forslagene, § 81 nytt tredje til femte ledd, gjelder tilrettelegging for høring av barn. Vi viser til vårt høringssvar av 2.3.2009 og understreker at våre innspill her må ses i sammenheng med de innspillene vi ga i vårt svar av 2.3.2009.
Lovteknisk mener direktoratet det er uheldig at presiseringer til bestemmelsen om høring av barn er nedfelt i loven, mens selve uttaleretten kun fremgår av utlendingsforskriften. Vi mener at selve grunn¬prinsippet om barns uttalerett bør fremgå av loven.
Direktoratet mener lovens ordlyd bør være klarere på at barns uttalerett har en rettslig forankring som står selvstendig i forhold til voksnes uttalerett. Videre må det fremgå at uttaleretten gjelder for alle sakstyper etter utlendingsloven.
I tillegg til at det vil fremstå som en lovteknisk bedre løsning, vil dette også være i samsvar med departementets ønske om å styrke og sikre barns rettsposisjon i utlendingssaker (Ot. prp. nr. 75 (2006-2007) side 54). Regjeringen har i Soria Moria erklæringen lovet å ”legge til rette for at barn og unge i økende grad blir hørt i saker som angår dem” samt å ”sørge for samsvar mellom FNs barnekonvensjon og utlendingsforvaltningen”. Implementerings¬håndboken for barnekonven¬sjonen slår fast at barns uttalerett skal nedfelles i lovverket, og FNs barnekomité har anbefalt at reformer av lovverk skal inkludere artikkel 12.
Barns rett til å bli hørt er et av hovedprinsippene i barnekonvensjonen og har også betydning for fortolkningen av de andre bestemmelsene i konvensjonen. Bestemmelsen er derfor av særlig stor betydning. Sett hen til informasjonshensyn og ønsket om å øke bevisstheten knyttet til denne rettigheten mener direktoratet det er hensiktsmessig at barns rett til å bli hørt fremgår av ny utlendingslov på samme måte som uttaleretten er nedfelt i ny statsborgerlov.
I Sverige ble bestemmelsen om barns uttalerett etter barnekonvensjonen tatt inn i utlendings¬loven i 1997. I ny svensk utlendingslov fra 2005 ble bestemmelsen flyttet til innledningen for ytterligere å understreke viktigheten av prinspippet om barns rett til å bli hørt. Bestemmelsen er plassert i lovens første kapittel og lyder:
”När frågor om tillstånd enligt denna lag skall bedömas och ett barn berörs av ett beslut i ärendet skall, om det inte är olämpligt, barnet höras. Den hänsyn skall tas till det barnet har sagt som barnets ålder och mognad motiverar.”
Innhold og utforming:
Direktoratet mener at departementets forslag til ordlyd i § 17-3 bør endres. I første avsnitt står det at barn skal informeres og bli hørt (…), med mindre barnet ikke ønsker det.
Forskriftsteksten kan gi inntrykk av at barnet skal bli informert og hørt, med mindre det ikke ønsker det. Direktoratet understreker at alle barn skal informeres, men ingen barn skal høres. Barnet skal gis anledning til å uttale seg i en sak det blir berørt av, og for å kunne det må barnet få informasjon. Det er viktig at barnet ikke føler seg presset når det får seg forelagt spørsmålet om å uttale seg. Departementets forslag kan gi inntrykk av at barnet aktivt må reservere seg hvis det ikke ønsker å uttale seg i en sak det blir berørt av.
Direktoratet viser til utredningen om høring av barn som ble sendt til departementet i januar 2008. Vi viser i tillegg til kommentarer til lovtekst i vårt høringssvar av 2.3.2009, og foreslår følgende ordlyd til ny utlendingslov § 81, alternativt ny forskrift § 17-3:
”Barn som er fylt 7 år, og yngre barn som er i stand til å danne seg egne synspunkter, skal informeres og gis anledning til å uttale seg før det tas avgjørelser i saker som berører dem etter utlendingsloven. Barnets mening skal tillegges vekt i samsvar med barnets alder og modenhet. Dersom barnet ønsker det skal det få uttale seg selv om foreldrene ikke samtykker til dette. Tilsvarende skal barnet få anledning til å uttale seg uten at foreldrene tillates å være tilstede.”
Vi mener at vårt forslag på en bedre måte reflekterer at uttaleretten er en rettighet barnet har, og samsvarer bedre med ordlyden i barnekonvensjonen.
I og med at direktoratet foreslår at deler av departementets utkast til § 17-3 bør inngå i lovens § 81, vil vi heretter omtale denne delen som § 17-3/§ 81.
Direktoratets forslag innebærer at innholdet i § 17-3 første og tredje ledd tas inn i lovens § 81. Vi mener imidlertid det kan være hensiktsmessig at den nærmere presiseringen av hvordan uttaleretten generelt skal gjennomføres fremgår av forskriften. Direktoratet mener det vil gi en naturlig sammenheng at uttaleretten i asylsaker presiseres i forskriftens § 17-4 og i familieinnvan¬d¬rings¬¬saker i § 17-5.
Direktoratet mener at ordlyden i § 17-3 andre ledd også bør endres, som etter vårt forslag da blir første ledd. På tross av at barnekonvensjonen ikke krever at barn alltid skal høres muntlig, vil en muntlig fremstilling være den vanligste måten for et barn å uttrykke seg på. Direktoratet mener derfor alternativet muntlig bør stå først. Videre kan det fremstå som misvisende at det etter muntlig står ved foreldre, verge eller andre (…). Det kan gi inntrykk av at den muntlige uttalelsen barnet kommer med må formidles via en voksen person. Direktoratet har derfor følgende forslag til tekst:
”Barnet kan uttale seg muntlig, skriftlig eller gjennom foreldre, verge eller andre som kan uttale seg på vegne av barnet.”
I forbindelse med departementets forslag til bestemmelse i ny utlendingslov § 81, at barn skal kunne bli hørt uten foreldrenes samtykke eller tilstedeværelse, bør det fremgå et punkt om setteverge i forskriften. Direktoratet erfarer at overformynderiene ikke alltid er villig til å oppnevne setteverge til barn som kommer sammen med en eller begge foreldre. Vi foreslår at det inntas i forskriftens § 17-3, nytt annet ledd, at setteverge skal oppnevnes i de tilfellene barn skal snakke med utlendingsmyndighetene alene. I tillegg mener vi at det bør fremgå av forskriften at barnets forklaring kan unntas innsyn fra foreldrene i henhold til forvaltningsloven § 19.
§ 17-4 Samtale med barn i asylsaker
Direktoratet mener det er bra at det i første ledd presiseres at medfølgende barns livssituasjon skal klarlegges under intervjuet av foreldrene. Barns uttalerett og utlendingsforvaltningens behov for informasjon må betraktes som to likestilte hensyn. Vi mener derfor at første ledd bidrar til å understreke utlendingsmyndighetenes selvstendige ansvar for å innhente nok informasjon om barnet til å belyse saken tilstrekkelig.
Når det gjelder andre ledd, viser direktoratet til vår kommentar til § 17-3. Direktoratet mener at en samtale i forbindelse med asylsøknaden bør legges frem som et tilbud. Vårt forslag til ordlyd:
”Hvis medfølgende barn ønsker å uttale seg i forbindelse med asylsaken, skal det få tilbud om en samtale. Samtalens formål er å belyse barnets situasjon og klarlegge om barnet kan ha et selvstendig asylgrunnlag.”
På bakgrunn av dette forslaget mener direktoratet at det vil være hensiktsmessig med en tilsvarende tittel/overskrift som i § 17-5, hvor tilbud om tilføyes til samtale med barn i asylsaker.
Direktoratet påpeker at samtalens formål er en meget viktig presisering da det har hersket en del uklarheter i praksis rundt dette. Vi mener dette er et viktig tiltak for å styrke barneperspektivet i asylsaker og øke anerkjennelsen av at barn kan ha et selvstendig asylgrunnlag. Det vil således være i samsvar med ny utlendingslov § 28, som fastsetter at det ved flyktningvurderingen skal tas hensyn til om søkeren er barn.
Departementet skriver i høringsbrevet at norsk praksis går lengre enn for eksempel svensk praksis når det nå legges opp til at barn skal gis tilbud om en direktesamtale. Direktoratet gjør oppmerksom på at Migrationsverket i tildelingsbrevet for 2006 fikk i oppdrag å iverksette tiltak for å sikre barns uttalerett i asylsaker. Utgangspunktet for Migrationsverkets retnings¬linjer 37.5 – Att utreda barn er at alle barn som søker asyl, uansett alder, skal få mulighet til å uttale seg muntlig i forbindelse med asylsaken. For øvrig har Migrationsverket siden 2001 tilbudt barn som søker asyl å ha en samtale om sin situasjon.
Departementet mener også at tilbud om samtale i asylsaker går lengre enn hva som er nødvendig etter barnekonvensjonen. Direktoratet vil i den forbindelse vise til at FNs barnekomité mener at særlige utsatte grupper av barn står i fare for å bli diskriminert i forhold til barnekonven¬sjonen art. 12. Komiteen understreker derfor betydningen av spesiell tilrette¬legging for utsatte grupper barn som flyktning- og minoritetsbarn, når bestemmelsen skal implementeres i det nasjonale lovverket. Direktoratet mener barns uttalerett i asylsaker er særlig viktig og derfor bør muliggjøres gjennom en samtale.
En av hovedbegrunnelsene for at barn i enkelte sakstyper og søknadssituasjoner bør få muligheten til å uttale seg muntlig, er i hvilken grad avgjørelsen berører dem. I forsknings¬rapporten om høring av barn argumenteres det for at barn må få uttale seg bredere i forhold til egen situasjon i asylsaker og i en del type familieinnvandringssaker hvor blant annet barnet søker alene, er referanseperson eller er enslig mindreårig.
I § 17-4 andre ledd har departementet tatt inn en aldersgrense for når barn har rett til en samtale. Direktoratet mener det er lite hensiktsmessig å operere med en absolutt aldersgrense på 7 år i asylsaker når det er åpnet opp for en skjønnsmessig vurdering etter den generelle uttaleretten i § 17-3. Barnekonvensjonen art. 12 setter ingen aldersgrense, den setter kun et krav om at barnet må være i stand til å danne seg egne synspunkter. Det vil ikke være i strid med barne¬konven¬sjonen å sette en aldersgrense, så lenge bestemmelsen suppleres med en skjønns¬messig regel for dem som er yngre. I hvilken alder et barn er i stand til å danne seg egne syns¬punkter vil avhenge av det enkelte barn, dets forutsetninger og hvilket spørsmål det dreier seg om.
Direktoratet mener at kravet til 7 år bør tas ut av forskriftsteksten. Utgangspunktet i § 17-3/§ 81 om at barn over 7 år, men også yngre barn hvis de er i stand til å danne seg synspunkter, vil være retningsgivende for alle sakstyper. Direktoratet viser til den svenske bestemmelsen, som er referert ovenfor, hvor det ikke er inntatt noen aldersgrense i forhold til høring av barn.
I § 17-4 fjerde ledd siste punktum er det foreslått en videreføring av dagens bestemmelse om at intervju med enslige mindreårige asylsøkere skal så vidt mulig gjennomføres innen 14 dager etter at søknad er fremsatt. Direktoratet mener det er uheldig å sette en slik frist selv om formuleringen så vidt mulig åpner opp for en viss fleksibilitet. Ut fra dagens ankomstbilde og situasjon er det i en del tilfeller vanskelig å etterleve denne fristen.
Direktoratet kan i denne forbindelse opplyse at vi ser behov for at aldersundersøkelser foretas før asylintervjuene gjennomføres. Vi vil om kort tid komme med en egen henvendelse til departementet om dette. I de tilfellene hvor resultatet av en alders¬undersøkelse skal foreligge før intervju, vil fristen på 14 dager være umulig å overholde. Direktoratet foreslår derfor at innen 14 dager tas ut, og at det heller inntas en bestemmelse med en ordlyd som dette:
”(..) så raskt som mulig etter søknad er innlevert.”
§ 17-5 Tilbud om samtale med barn i saker om familieinnvandring
Direktoratet mener at bestemmelsen bør endres i samsvar med vårt forslag til endring i § 17-3/
§ 81 og § 17-4. Det innebærer at barnet skal få tilbud om en samtale hvis det ønsker å uttale seg. Videre bør aldersgrensen tas bort.
Direktoratet ser at det kan være flere situasjoner enn de som nevnes i utkastet til forskrifts¬tekst hvor det kan være viktig å gjennomføre direktesamtale med barn. Det kan eksempelvis dreie seg om saker som vurderes etter lovens § 40 femte ledd (tilsvarende dagens § 9 annet ledd), tilbake¬kall av barnets tillatelse eller hvor foreldre søker om tillatelse på grunnlag av samvær med barn. Vi mener det bør fremgå av § 17-5 at opplistningen ikke er uttømmende. Alternativt kan det vurderes å heller vise til de tilfeller der samtale ikke er nødvendig eller der høring kan skje etter en minimumsstandard, dvs. der barnet har begge foreldre i riket.
Det er viktig at bestemmelsen får en ordlyd som ivaretar hensynet til fleksibilitet, for eksempel at forskriften setter visse minimumskrav, og at direktoratet innenfor disse rammene står fritt i å lage detaljerte retningslinjer for hvilke saker hvor direktesamtale skal tilbys.
Ordlyden i § 17-5 inneholder ”som hovedregel”. Hvilke andre typer unntak enn ”åpenbart unødvendig” som kan gjøres, bør etter vår mening tydeliggjøres i forskriftsteksten. Dette kan gjøres ved at det vises til at samtale kan unnlates der dette vil være urimelig vanskelig eller uforholdsmessig ressurskrevende, og/eller ved at direktoratet gir nærmere retningslinjer om i hvilke tilfeller tilbud om samtale med barn ikke er nødvendig. Det bør også synliggjøres at listen for å komme inn under denne type unntak bør være høy.
Direktoratet mener det bør fremgå at opplysninger barnet gir under samtalen skal nedtegnes skriftlig, slik det er presisert i § 17-4. Vi kan ikke se at det er grunn til å gjøre noe forskjell i disse sakene.
Når det gjelder § 17-5 første ledd bokstav d) mener direktoratet at bestemmelsen ikke bare bør gjelde enslige mindreårige som har fått flyktningstatus. Den bør gjelde for alle enslige mindreårige som har en oppholdstillatelse i Norge.
§ 17-6 Varslingsplikt til barnevernstjenesten
Direktoratet er enig i behovet for en slik bestemmelse og støtter departementets forslag. Barn inngår i svært mange utlendingssaker, og utlendingsforvaltningen får i mange tilfeller kjennskap til opplysninger som berører barns livsvilkår og hverdag. Bestemmelsen vil bidra til å synliggjøre og bevisstgjøre utlendingsforvaltningens ansvar overfor barn.
Direktoratet viser imidlertid til departementets formulering i bestemmelsen som gir ”utlendingsmyndighetene, herunder alle ansatte i asylmottak, plikt til å gi opplysninger (…). Ansatte i asylmottak anses ikke som en del av utlendingsmyndighetene. Asylmottakene er i hovedsak private organisasjoner som har blitt delegert en begrenset myndighet på vegne av utlendingsmyndighetene. Direktoratet foreslår at teksten endres til:
”(..) utlendingsmyndighetene, og alle ansatte i asylmottak, plikt til å gi opplysninger til kommunens barnevernstjeneste (…).”
§ 17-7 Utlendingens opplysningsplikt etter lovens § 83 annet ledd
I § 17-7 foreslår departementet å videreføre dagens regler om utlendingers opplysningsplikt i gjeldende utlendingsforskrift § 128, men med en endring av gjeldende § 128 annet ledd. Formålet med endringen er å gjøre det tydelig at det er kun i de tilfellene der det kan komme i konflikt med et behov for beskyttelse at asylsøkeren ikke kan pålegges å ta kontakt med hjem¬landets myndigheter. Det aktuelle forslaget til § 17-7 annet ledd framstår som en bra løsning som klargjør hvilke asylsøkere som ikke kan pålegges å ta kontakt med hjemlandets myndigheter, blant annet for å kunne få utstedt identitetsdokumenter.
Departementet bør likevel vurdere om det av pedagogiske hensyn er behov for å presisere at også asylsøkere som har fått tillatelse, inkludert de som har behov for beskyttelse, også kan pålegges å ta kontakt med hjemlandets myndigheter dersom det ikke kommer i konflikt med behovet for beskyttelse. For det første går det fram av gjeldende § 128 annet ledd at asylsøkere som har fått tillatelse på annet grunnlag enn beskyttelse kan pålegges dette. For det andre vises det til at bestemmelsen bruker begrepet ”som søker beskyttelse”, som eventuelt kan forstås i motsetning til de som har fått beskyttelse. Det forutsettes at departe¬mentets forslag er ment å innebære at de som har fått beskyttelse kan pålegges å ta kontakt med hjemlandets myndigheter dersom tillatelsen er gitt på grunn av frykt for overgrep fra andre grupperinger i hjemlandet enn myndighetene. Det bør være tilstrekkelig at dette presiseres i departementets høringsbrev.
I § 17-7 første ledd bokstav h) er det gitt mulighet til å pålegge deltakelse i språktest. Per i dag benyttes både aldersundersøkelse, DNA-test og språktest som virkemidler for bekreftelse og dokumentasjon av søkers historie. Disse tiltakene har kommet inn i dagens lov og forskrift på ulike tidspunkt og er gitt litt ulik innretning i forhold til formulering og hvor uttrykkelig det er uttalt hvilke konsekvenser det vil ha om utlendingen ikke er villig til å delta i undersøkelsene. Direktoratet mener de ulike undersøkelsene likevel fremstår som forholdsvis like av ”natur”, og at de bør gis mest mulig sidestilte hjemler. Direktoratet mener derfor at språktest burde vært formulert etter samme mønster som ny lov §§ 87 og 88. Direktoratet reiser også spørsmål om både dette punktet og øvrige punkt i § 17-7, som følge av påleggenes inngripende karakter, burde vært plassert i loven. Vi ser også muligheten av at man her i stedet benytter en betinget frivillighet, der det å unnlate å underlegge seg slike undersøkelser svekker søkerens sak. Hjemler basert på dette prinsippet kan bidra til å tydeliggjøre at ansvaret for å avklare søkerens identitet blir liggende på søkeren selv.
Når det gjelder språktest, anbefaler direktoratet at å delta i språktest endres til delta i språk¬analyse. Begrepet språkanalyse er mer presist i forhold til undersøkelsens natur og korresponderer bedre med faglig og internasjonal begrepsbruk.
§§ 17-8 til 17-10 Vandelskontroll, jf lovens § 85
Utkast har tidligere vært på departementsforeleggelse.
§§ 17-11 til 17-16 UDIs generelle merknader
Bestemmelsene i forskriftsutkastets §§ 17-11 til 17-13 regulerer hvilke tilfeller søker plikter å betale et behandlingsgebyr i forbindelse med fremsettelse av søknad. UDI mener det bør fremgå av forskriften hvilken virkning det får dersom slikt behandlingsgebyr ikke er betalt.
Gebyrene er søknadsspesifikke og forutsetter at det er klart hva slags tillatelse det søkes om. I forbindelse med betaling av behandlingsgebyr kan det stilles spørsmål om hvilken betydning gebyret har for hvilke oppholdsgrunnlag søknaden skal vurderes opp mot. UDI har sett eksempler på omgåelse av gebyrreglene ved at det søkes om arbeidstillatelse, men hvor det fremgår av søknadens vedlegg at det i realiteten søkes om familiegjenforening. Hensynet til effektiv saksbehandling og samsvar mellom gebyr og saksbehandlingskostnader tilsier at søknaden kun vurderes opp mot de regler som gjelder den tillatelseskategori den fremsatte søknaden gjelder. UDI mener det vil være hensiktsmessig om departementet gir føringer for saksbehandlingen i disse tilfellene.
Etter vår oppfatning bør det fremgå av forskriften at borgere omfattet av EØS-avtalen eller EFTA-konvensjonen er unntatt fra gebyrplikt både ved registrering og ved fremsetting av søknad om for eksempel varig oppholdskort eller oppholdstillatelse i henhold til overgangsreglene.
UDI mener at forholdet til gebyrtarifforskriften bør synliggjøres for alle bestemmelsene om gebyr, og at det bør klargjøres at utlendingsforskriften går foran gebyrtarifforskriften. Gebyrtariffens § 5 gir i dag utenriksstasjonene adgang til å gi unntak eller nedsette gebyr i den enkelte sak, herunder i familieinnvandringssaker. Unntaksbestemmelsen kommer til anvendelse når det av hensyn til vedkommendes økonomiske stilling vil være urimelig å kreve vanlig gebyr, eller andre særlige omstendigheter tilsier at gebyret nedsettes eller frafalles. Vi er kjent med at denne bestemmelsen har blitt brukt av utenriksstasjon til å gjøre unntak fra gebyrplikten for familieinnvandringssøkere fra Burma når de oppholder i Thailand, typisk i flyktningleire. Direktoratet har i brev av 14.8.2008 til Utenriksdepartementet bedt om deres syn på om det er gebyrtariffen eller utlendingsforskriften som har forrang. Henvendel¬sen er foreløpig ikke besvart. Det bør vurderes å klargjøre forholdet til Gebyrtariffen i ny forskrift.
Prosjekt Søknader På Nett, som inngår i EFFEKT-programmet, er i ferd med å utvikle en løsning for elektronisk innlevering av søknad om oppholds- og arbeidstillatelse via Internett. Denne løsningen vil inneholde en funksjonalitet for betaling av gebyr. Betalingen skjer ved bruk av kredittkort, gjennom en betalingsløsning som følger de vanlige standarder for betalingstransaksjoner over nettet i dag. Betalingsløsningen leveres/driftes av en ekstern leverandør som har erfaring med, og kompetanse til å tilby slike tjenester. For å sikre en smidig og funksjonell beregning av gebyr i søknadsløsningen er det viktig at gebyrreglene blir mest mulig strømlinjeformet og forenklet med klare kriterier. Vi vil understreke viktigheten av å utforme regelverket slik at det medvirker til en effektiv og rask saksbehandling, og at regelverket blir tilpasset løsninger for elektronisk saksbehandling som nå utvikles innenfor EFFEKT-programmet.
Ved hjelp av opplysninger gitt av søkeren må det blant annet kunne fastslås
- om formålet med tillatelsen er visum, arbeid, studier eller familieinnvandring
- om det er en førstegangssøknad om familieinnvandring eller en fornyelse
- om søker faller inn under noen av unntakene
Da det ikke kan forutsettes at søker selv skal sette seg inn i reglene for gebyr og vi ønsker at søknadsløsningen ikke skal generere unødvendige henvendelser til forvaltningen, må løsningen selv regne ut hvor mye søkeren skal betale i gebyr. Dette er utfordring for de som skal utvikle selve løsningen, men også en utfordring for utlendingsforvaltningen da vi må sørge for at søker har lagt inn nok opplysninger til at vi kan beregne størrelsen på gebyret. Dersom søker feilaktig blir avkrevet gebyr, eller det er beregnet en for høy sats, må beløpet refunderes. Dette er prosess som må følge regnskapsmessige regler. Blant annet er det i dag et vindu på 28 dager for å kunne refundere gebyret uten at myndighetene får utgifter knyttet til dette. De fleste betalingsleverandører i markedet opererer med langt kortere vindu enn dette.
UDI vil påpeke at gebyrordningen byr på flere utfordringer i arbeidet med Søknader På Nett, både for de som skal utvikle selve løsningen og for utlendingsforvaltingen. Utfordringene knytter seg for det første til de ulike gebyrsatsene. Videre knytter det seg utfordringer til unntakene fra gebyrplikten for ulike grupper søkere.
Vi mener det er ønskelig at alle sakstyper får den samme gebyrsatsen dersom vi skal få en effektiv søknadsløsning på nett, alternativt at gebyrsatsene i størst mulig grad harmoniseres.
Særlig bør satsene for søknad om familieinnvandring harmoniseres med gebyrene for de andre søknadstypene. Det vil da ikke være nødvendig og konstruere et ekstra skille mellom vanlige arbeids- og oppholdssaker og familieinnvandringssaker i betalingsløsningen. En samordning av gebyrsatsen vil også medføre at man i betalingsløsningen slipper å forholde seg til spørsmålet om søknaden er en fornyelse eller ikke. Selv om det rent teoretisk er et klart skille mellom førstegangssøknader og fornyelser, har det vist seg mer komplisert i praksis. Vi må regne med at det vil oppstå situasjoner der søknaden behandles som en fornyelse, men at søker må betale for en førstegangssøknad. Entydige og enkle kriterier for når en fornyelsessøknad skal ha et bestemt gebyr er svært avgjørende. Vi mener videre at tiden har løpt fra dette skillet i gebyrsatser og at andre gjennomførte innstramminger i familieinnvandringspolitikken og innføringen av elektronisk søknadsløsning har større betydning for antallet mangelfulle og åpenbart grunnløse søknader om familieinnvandring.
Det fremgår av høringsbrevet at begrunnelsen for et forhøyet gebyr for søknader om fornyelse fremsatt etter tillatelsens utløp, er at det generelt vil medføre merarbeid for utlendingsforvaltningen og at det anses rimelig at søker selv betaler ekstrautgifter knyttet til dette. UDI deler dette synspunktet. Etter gjeldende praksis kan samme søknad anses om en førstegangssøknad i forhold til enkelte bestemmelser, mens den i forhold til andre bestemmelser anses som en fornyelsessøknad. UDI mener dette er kompliserende både for utlendingsforvaltningen selv og for den enkelte søker. På denne bakgrunn mener vi at regelverket bør oppstille klare frister for søknader om fornyelse og konsekvenser av at disse oversittes.
Når det gjelder utfordringene knyttet til gebyrunntakene, gjelder dette særlig de unntakene som ikke baserer seg på rent objektive kriterier, og hvor det først avklares gjennom behandling av søknaden om søkeren er fritatt for gebyr eller ikke. For eksempel vil gebyrunntaket i utkastets § 17-11 bokstav e) innebære at søker må registrere opplysninger om mishandling i løsningen. Dette vil være opplysninger av svært sensitiv karakter som ut fra personvernhensyn ikke bør, eller muligens ikke kan, legges inn i en nettløsning av denne typen. Samtidig må det være tydelig at det er dette oppholdsgrunnlaget det søkes om en tillatelse på. I forhold til de unntakskategoriene må det søkes å finne gode praktiske løsninger.
§ 17-11 Behandlingsgebyr ved søknad om midlertidig arbeidstillatelse eller permanent oppholdstillatelse eller ved fornyelse av oppholdstillatelse
Det følger av første ledd tredje punktum at det ved søknad om fornyet oppholdstillatelse til familiemedlem, som er fremsatt etter tillatelsens utløp, skal betales et gebyr tilsvarende første gangs søknad. Bestemmelsen er en videreføring av gjeldende praksis, jf. AIDs instruks av 5.9.2007 (AI 2007-025). Det fremgår av høringsbrevet at begrunnelsen for regelen er at søknader som er fremkommet etter at tillatelsen løp ut, generelt vil medføre merarbeid for utlendingsforvaltningen og at det anses rimelig at søker selv betaler ekstrautgifter knyttet til dette. UDI deler dette synspunktet. Samtidig vil vi peke på at skillet mellom en fornyelsessøknad og en førstegangssøknad vil være en utfordring ved arbeidet med innføringen av en nettbasert søknadsløsning. Det vises til at en søknadsløsning som er koblet opp mot utlendingsforvaltningens database vil være svært komplisert og kostnads¬krevende. Beregningen av gebyr i søknadsløsningen forutsetter derfor at søker legger inn korrekte opplysninger, herunder opplysninger om tillatelsens varighet.
For øvrig mener UDI at det av hensyn til merarbeidet som knytter seg til fornyelsessøknader fremsatt etter tillatelsens utløp bør oppstilles tydelige søknadsfrister. Det vises i den forbindelse til våre kommentarer knyttet til bestemmelsen i forskriftsutkastet § 10-27 i brev av 29.1.2009.
I departementets høringsbrev fremgår det at departementet har vurdert om det bør innføres gebyr ved tilbakekall av en oppholdstillatelse, når det gis en ny tillatelse på annet grunnlag. Videre fremgår det at departementet har kommet til at det er vanskelig å ha oversikt over alle de ulike situasjoner som kan forekomme i tilbakekallstilfellene, og at det kan tenkes tilfeller hvor det vil virke klart urimelig å operere med gebyrer. I forskriftsutkastet § 17-11 første ledd fjerde punktum er det imidlertid inntatt en bestemmelse om gebyr ved utstedelse av oppholdstillatelse på nytt grunnlag i forbindelse med tilbakekall av tillatelse. Det er dermed ikke samsvar mellom høringsbrev og forskriftstekst på dette punktet.
Når det gjelder tilbakekallstilfellene er UDI av den oppfatning at det ikke er hensiktsmessig å innføre gebyr når det gis en tillatelse på annet grunnlag. Vi slutter oss til departementets vurdering i høringsbrevet pkt. 17.6.
I bestemmelsens annet ledd bokstav a – g videreføres gjeldende unntak fra gebyrplikten. I tillegg foreslås det innført enkelte nye unntak.
Vi vil gjøre oppmerksom på at begrepsbruken i annet ledd ikke er konsekvent hva gjelder begrepsbetegnelsene ”asyl” og ”beskyttelse”. I bokstav b) er unntaket knyttet til ”søknad om asyl”, mens det i bokstav f) er knyttet til ”søknad om beskyttelse”. UDI mener det er uheldig å operere med ulike begrepsbetegnelser i samme bestemmelse. Det vises for øvrig til våre generelle kommentarer om begrepsbruken i brev av 12.12.2008.
I bokstav e) er det innført et nytt unntak for de som søker om fortsatt oppholdstillatelse på selvstendig grunnlag som følge av at de har blitt mishandles i samlivsforholdet, jf. lovens § 53 første ledd bokstav b). UDI er enig i at dette er en gruppe søkere som kan være i en vanskelig situasjon. Vi ser imidlertid noen praktiske utfordringer ved at denne gruppen ikke skal betale gebyr. Vi antar at bestemmelsen gjelder personer som anfører at de har vært utsatt for mishandling og som søker om oppholdt på dette grunnlaget. Unntak fra gebyrplikten for denne gruppen kan medføre at flere anfører mishandling som grunnlag for oppholdstillatelse.
Det følger av bestemmelsen i bokstav f) at gebyrplikten ikke gjelder ved søknad om tillatelse til å ta arbeid under behandling av en søknad om beskyttelse, jf. lovens § 94. Etter ordlyden omfattes ikke anmodninger om fortsatt midlertidig arbeidstillatelse etter forskriftsutkastets § 17-26. UDI legges til grunn at det i disse tilfellene fortsatt skal betales gebyr.
§ 17-12 Behandlingsgebyr ved søknad om reisebevis og utlendingspass
UDI er enig i at det er hensiktsmessig å knytte beløpsfastsettelsen til passloven § 3 fjerde ledd og slutter oss til den foreslåtte bestemmelsen.
§ 17-13 Behandlingsgebyr ved søknad om visum
Det legges i forskriften opp til at størrelsen på behandlingsgebyret for visumsøknader kun skal fremgå i vedlegg 12 til konsulærinstruksen, og ikke av selve forskriften. Dette kan medføre behov for å revurdere offentliggjøring av (deler av) konsulærinstruksen.
UDI mener at det er positivt at spørsmålet om gebyr for D-visum for å fremme søknad fra riket reguleres. Vi støtter derfor bestemmelsen i § 17-13 annet punktum.
Videre støtter vi forslaget i forskriftsutkastets § 17-13 tredje ledd om å innføre gebyr for søknad om ny innreise og forlengelse av visum.
§ 17-14 Unntak fra gebyrplikt i ekstraordinære situasjoner
I bokstav g) er det foreslått innført en ny bestemmelse om at UDI i ekstraordinære situasjoner kan gi fritak fra gebyrplikt for bestemte grupper av søkere som skal utføre arbeid i forbindelse med en krisesituasjon. UDI er enig i at en slik bestemmelse er hensiktsmessig for å sikre en rask prosess i de sakene dette er aktuelt. Nærmere retningslinjer kan fastsettes av UDI.
§ 17-15 Fastsettelse av utreisefrist
Utkastets § 17-15 inneholder en ny bestemmelse om fastsettelse av utreisefrist.
UDI vil peke på at bestemmelsen i første ledd bør være normativt utformet. Vi vil derfor foreslå at ”fastsettes frist for utreise” endres til ”skal det settes frist for utreise”.
Det fremgår av oversendelsesbrevet at departementet forutsetter at det utarbeides rutiner for hvilket organ som fastsetter slike frister, og at rutinene utformes ut fra hva som er den mest hensiktsmessige ordningen med tanke på en effektiv returprosess. UDI vil bemerke at det er uklart hvem som skal utarbeide slike rutiner og på hvilken måte dette skal gjøres. Det er viktig at det etableres klare rutiner med hensyn til hvilket organ som skal fastsette utreisefrist og hvilke kriterier fristen skal fastsettes etter. Vi mener dette bør tydeliggjøres i forskriften og høringsbrevet.
UDI ønsker at det klargjøres at de ulike innstanser selv setter utreisefrist etter egen endt behandling av sakene. UDI mener dette bør fremkomme tydeligere av forskriftsteksten og foreslår følgende endring av bestemmelsens første ledd:
”Når det foreligger vedtak som innebærer at utlendingen må forlate riket, skal det settes frist for utreise, jf. loven § 90 sjette ledd. Utreisefrist skal som hovedregel fastsettes av den instans som behandler saken (Utlendingsdirektoratet eller Utlendingsnemnda). Politiet kan sette utrisefrist der dette anses hensiktsmessig.”
Vi vil videre foreslå en språklig endring i bestemmelsens annet ledd:
”Når utlending er under utredning med tanke på tuberkulose eller mottar behandling for tuberkulose, skal det ikke settes utreisefrist før mistanken er avkreftet eller slik behandling er fullført.”
UDI mener også at det i forskriften bør presiseres at utlendingen selv har en aktivitetsplikt til å forlate landet, uavhengig av om det i vedtaket er satt utreisefrist eller ikke, jf. lovens § 90 sjette ledd. Ved brudd på denne plikten vil utlendingen kunne anses å ha unndratt seg effektuering av vedtak og oppholdt seg ulovlig i riket, noe som kan danne grunnlag for utvisning. Dette bør også komme tydelig frem UDIs vedtak.
§ 17-16 Ansvar for utgifter til uttransportering
Det fremgår av høringsbrevet at bestemmelsen i gjeldende forskrift § 158 om transport¬selskapers ansvar for utgifter m.v. er foreslått videreført uten endringer i ny forskrift § 17-16. Dette er imidlertid ikke i samsvar med ordlyden i forskriftsutkastets § 17-16.
Deler av bestemmelsen i gjeldende forskrift § 158 er inntatt i lovens § 91 (Ansvar for utgifter m.v.). Derimot er bestemmelsen i § 17-16 en videreføring av bestemmelsen i gjeldende forskrift § 144 om uttransportering. Vi vil foreslå at overskriften endres til ”Uttransportering”.
I annet ledd vil vi foreslå at ”føres ut” endres til ”uttransporteres”.
Når det gjelder underretning til fører av transportmiddel, antar vi at det er visse krav til hva som anses nødvendig og relevant å orientere om. Vi vil foreslå følgende tilføyelse i bestemmelsens tredje ledd: ”(…) om at det foretas en uttransport.”
§§ 17-17 til 17-20
Direktoratet har ingen merknader.
§ 17-21 Registrering av søknad om asyl
Direktoratet bemerker at begrepene asyl og beskyttelse brukes om hverandre. UDI mener det er uheldig å operere med ulike begrepsbetegnelser i samme bestemmelse. Det vises for øvrig til våre generelle kommentarer om begrepsbruken i brev av 12.12.2008.
Registrering av asylsøknad er vanligvis søkernes første møte med norske myndigheter, og informasjon om tolkens rolle er like viktig her som under asylintervjuet. Direktoratet mener at tolkens rolle bør fremgå tydeligere også i denne hjemmelen, evt. ved henvisning til § 17-2.
§§ 17-22 til 17-23
Direktoratet har ingen merknader.
§ 17-24 Krav om dokumentasjon for midlertidig arbeidstillatelse
Direktoratet er enig i at krav til dokumentasjon bør forskriftsfestes. Unntaksbestemmelsen i siste punktum kan imidlertid være for snevert formulert til å fange opp enkelte grupper, eksempelvis statsløse som ikke får utstedt pass.
§ 17-25 Varigheten av tillatelse for asylsøker til å ta arbeid etter lovens § 94
Forslaget til forskrift er i tråd med UDIs tidligere forslag til retningslinjer for midlertidig arbeidstillatelse. Vi viser til korrespondanse med AID forut for instruks AI-2009-075.
§ 17-26 Vilkår for at en asylsøker skal kunne ha rett til å ta arbeid etter at asylsøknaden er avslått av Utlendingsnemnda
Direktoratet forstår endringen slik at utlendingsmyndighetene gis mer rom for skjønn i vurderingen om fortsatt tillatelse skal gis eller ikke.
Direktoratet har merket seg at departementet her går bort fra gjeldende rettighets¬bestemmelse, men at fortsatt tillatelse kan gis. Vi bemerker at formuleringen ”rett til å ta arbeid” i hjemmelens tittel og tekst rent språklig sett kan gi inntrykk av at dette fortsatt er en rettighetsbestemmelse. ”Rett til å ta arbeid” er imidlertid en formulering som går igjen i loven og flere hjemler i departementets utkast til forskrift.
§ 17-27 Fremgangsmåte ved søknad og vedtaksmyndighet i sak om rett til å ta arbeid under asylsaksbehandlingen mv.
Henvisning i annet ledd til forskriftens § 17-23 er uriktig. Rett henvisning vil være lovens § 94 annet ledd og forskriftens § 17-25.
I forskriften er det lagt opp til at midlertidig arbeidstillatelse etter lovens § 94 første ledd skal anmerkes i registreringsbeviset for asylsøker, og at midlertidig arbeidstillatelse etter lovens § 94 annet ledd fortrinnsvis skal anmerkes i utlendingens reisedokument.
Mulighet for å anmerke midlertidig arbeidstillatelse i registreringsbeviset vil bli ivaretatt av de nye registreringsbevisene som snart tas i bruk. Når det gjelder anmerkning om midlertidig arbeids¬tillatelse i søkerens reisedokument etter avslag i første instans, gjør vi oppmerksom på at reise¬dokumentet vanligvis ikke utleveres før det foreligger et endelig vedtak. Direktoratet mener at denne praksisen bør videreføres. Vi mener derfor at anmerkning i reisedokumentet bør utgå fra forskriften, og at tillatelse enten bør anmerkes i registreringsbeviset eller på særskilt dokument.
§ 17-27 inneholder to endringer i forhold til gjeldende forskrift. I dagens § 62 fremgår det eksplisitt at UDI har avgjørelsesmyndighet, og at UDI kan delegere myndighet til å innvilge midlertidig arbeidstillatelse til politiet. Dette er tatt ut av § 17-27, men det fremgår at UDI kan gi retningslinjer om saksbehandlingen. Direktoratet forstår endringen slik at det i større grad åpnes for at politiet kan fatte positive og negative vedtak om midlertidig arbeidstillatelse etter gitte retningslinjer fra UDI.
I dagens forskrift § 62 fremgår det videre at forvaltningslovens regler kap IV til VI ikke gjelder vedtak om midlertidig arbeidstillatelse. Dette er tatt ut av § 17-27. Direktoratet er usikre på om departementet mener at midlertidig arbeidstillatelse heretter skal anses som et enkeltvedtak som omfattes av forvaltningslovens regler for saksforberedelse, vedtak og klage. Hvis midlertidig arbeidstillatelse ikke skal omfattes av forvaltningslovens regler, slik som i dag, mener direktoratet at det bør fremgå av forskriftens § 17-27.
§ 17-28 Utplassering av asylsøker mv. og § 17-29 Vedtaksmyndighet og klage
Departementets forslag til ny utlendingsforskrift §§ 17-28 og 17-29 innebærer kun redaksjo¬¬n¬elle endringer og videreføring av bestemmelsene i gjeldende utlendingsforskrift §§ 59 og 60. Departementets vurderinger om behovet for nye forskriftsbestemmelser på mottaksfeltet er heller ikke omtalt i høringsbrevet.
UDI viser til departementets høringsbrev av 6.5.2005, der det ble foreslått nye bestemmelser i utlendingsloven og samtidig varslet om utfyllende forskriftsbestemmelser på mottaksfeltet. Vi viser også til den etterfølgende Ot.prp. nr.112 om lov om endringer i utlendingsloven (innkvartering ved søknad om asyl mv.) punkt 5.3.
Videre viser direktoratet til vårt brev til departementet datert 27.6.2007 med vedlagt utredning og anbefalinger om ytterligere lov- og forskriftsregulering på mottaksfeltet.
I tildelingsbrevet for 2008 varslet departementet igjen at det ville kunne komme forskrifts¬endringer på mottaksfeltet, og at departementet ville be om bistand fra UDI i dette arbeidet. Direktoratet har ikke mottatt en forespørsel om et slikt samarbeid.
UDI har vært i kontakt med departementet og fått informasjon om at de ikke har hatt kapasitet til å følge opp de varslede forskriftsendringene på mottaksfeltet. I forståelse med departementet kommer ikke UDI med innspill til hvilke nye forhold som bør forskriftsreguleres utover de som allerede er foreslått i ny utlendingsforskrift §§ 17-28 og 17-29. UDI avventer derfor til departe¬mentet har fått tatt stilling til de forslag som UDI allerede har spilt inn på dette området. For øvrig er UDI åpen for å samarbeide med departementet om å utforme forslag til nye bestemmelser på mottaksfeltet.
UDI ønsker imidlertid å kommentere at § 17-29 annet og tredje ledd kan strykes. Bestemmelsene er overflødige siden det samme allerede fremgår av ny utlendingslov § 95 annet ledd.
§ 17-30 Oversending av opplysninger (unntak fra taushetsplikt)
I bestemmelsen blir det henvist til gjeldende utlendingslov § 34a. UDI legger til grunn at riktig henvisning skal være til ny utlendingslov § 98 annet ledd.
§ 17-31 Oversending av opplysninger i sak om visum (unntak fra taushetsplikt)
I annet ledd bokstav b vises det til ”visummerket”. UDI legger til grunn at det her menes ”visumetikett”, og i så fall bør sistnevnte benevnelse brukes i stedet.
I tredje ledd vises det til ny utlendingsforskrift § 17-28. UDI legger til grunn at riktig henvisning skal være til forskriftens § 17-30.
Kapittel 18
§ 18-1 Fotografi og fingeravtrykk av utlending
Bestemmelsen er i all hovedsak en videreføring av § 129 i gjeldende forskrift og angir i første ledd en rekke tilfeller der det skal tas fotografi og fingeravtrykk av utlendingen.
I forbindelse med utarbeidelsen av direktoratets rundskriv om identitet (RS 2008-039) ble det klart at politiet ikke opptar fingeravtrykk i flere av de angitte tilfellene. Dette gjelder særlig for bokstavene c) (familiegjenforening med asylsøker) og d) (avslag på familiegjenforening med asylsøker, der fingeravtrykk ikke er opptatt tidligere). For tilfellene i gjeldende forskrift bokstavene e) til g) er det mer usikkert i hvilket omfang det opptas fingeravtrykk. Bestemmelsene er foreslått videreført uendret i ny utlendingsforskrift.
Direktoratet har i sitt brev til departementet av 13.6.2008 (dep.ref. 200605002) beskrevet praksis for opptak av fingeravtrykk etter § 129 i gjeldende forskrift. Her heter det blant annet:
”Det er også avhengig av hvor stor grad politiet anvender hjemmelen i forskriften § 129 annet ledd bokstav c til å ta fingeravtrykk av de over 18 år som søker familiegjenforening med asylsøker. POD viser i sitt brev til at det i dag tas fingeravtrykk av samtlige over 14 år som søker asyl, mens det i liten grad tas fingeravtrykk i forbindelse med andre søknader. Dette gjelder også i saker hvor det er tvil om søkers identitet. Det vises til at i søknader om oppholds- og arbeidstillatelse er det kun unntaksvis at utlendinger ikke kan legitimere seg, og at det i hovedsak vil være tvil om identitet i de saker hvor det er mistanke om falske dokumenter.”
Som vedlegg til direktoratets brev fulgte brev fra Politidirektoratet med kommentarer fra enkelte politidistrikt vedrørende praktiseringen av gjeldende forskrift § 129. Oslo Politidistrikt uttalte at de ”[…] tar daglige fingeravtrykk ved tvil om identitet, men det er primært i saker der vi har pågrepet utlendinger for kriminalitet eller ordensforstyrrelser”. Asker og Bærum politidistrikt uttalte at de ”per i dag ikke tar fingeravtrykk i denne type saker, og at fingeravtrykk kun blir tatt av ut- og bortviste, samt der hvor det er berettiget tvil om identitet”.
Etter dagens praksis opptas således ikke fingeravtrykk konsekvent slik det forutsettes etter gjeldende utlendingsforskrift § 129 bokstavene c) og d). Da disse to bestemmelsene foreslås videreført uendret i ny utlendingsforskrift § 18-1 bokstavene c) og d), bør departementet vurdere om det i høringsbrevet særskilt skal fremgå at det forutsettes at politiet og utenriksstasjonene opptar fingeravtrykk i alle de aktuelle tilfellene.
§ 18-2 Oppbevaring og registrering av fotografi og fingeravtrykk
Bestemmelsen viderefører gjeldende utlendingsforskrift § 130. Direktoratet bemerker at begrepsbruken i § 18-2 fjerde ledd ikke er i overensstemmelse med definisjonene i person¬opplysningsloven, jf lovens § 2.
§ 18-3 Søk i utlendingsregisteret og andre registre
Direktoratet har ingen merknader.
§ 18-4 Sletting av fingeravtrykk
Bestemmelsen er en videreføring av gjeldende utlendingsforskrift § 132. Direktoratet har i praksisforeleggelse av 20.1.2009 om sletting av fingeravtrykk i utlendingsregisteret (dep.ref. 200900956) tatt til orde for revisjon av regelverket på dette området.
Personvernhensyn tilsier at reglene for sletting av fingeravtrykk i utlendingsregisteret bør være tilstrekkelig klare og anvendelige. Dette fordrer etter direktoratets skjønn en klargjøring av i hvilke situasjoner fingeravtrykk skal slettes fordi det ikke lenger er tvil om utlendingens identitet. Videre kan reglene for sletting av fingeravtrykk i utlendingsregisteret i større grad harmoniseres med reglene for sletting av fingeravtrykk i Eurodac. Direktoratet viser til at bestemmelsene i Eurodac-forordningen er relativt klare på når registreringer skal slettes i databasen, og at de levner mindre rom for tolkningstvil og forbehold.
Etter forskriftsutkastets § 18-4 første ledd skal opptatte fingeravtrykk slettes fra utlendingsregisteret når utlendingen har fått innvilget oppholdstillatelse som kan danne grunnlag for bosettings¬tillatelse. Dette gjelder likevel ikke dersom det fortsatt er tvil om utlendingens identitet. I slike tilfeller skal avtrykket slettes når det ikke lenger er tvil om identiteten eller når utlendingen har fått bosettingstillatelse.
For personer som kommer fra samfunn der det er umulig å fremskaffe identitetsdokumenter, eller der fremlagt dokumentasjon anses å ha svært lav notoritet, vil fingeravtrykket ofte være eneste identitetsforankring norske utlendingsmyndigheter vil ha for vedkommende. I lys av dette stiller direktoratet spørsmål om forslagets § 18-4 første ledd skal forstås slik at sletting av opptatte fingeravtrykk skal skje etter at første tillatelse er gitt dersom det på dette tidspunkt ikke foreligger tvil om utlendingens identitet.
Tilsvarende blir det et spørsmål om sletting av opptatte fingeravtrykk skal skje der bosettings¬tillatelse er gitt, dersom det på dette tidspunktet ikke er tvil om utlendingens identitet. Det har ikke vært direktoratets praksis å foreta ny identitetsvurdering i forbindelse med søknader om
boset¬tings¬tillatelse. Dette medfører at den identitet som ble lagt til grunn ved innvilgelse av førstegangs¬tillatelse, som hovedregel også legges til grunn ved søknad om bosettingstillatelse – også i de tilfeller der identiteten på tidspunkt for førstegangs¬tillatelsen ikke var dokumentert eller sannsynliggjort. Problemstillingen blir således om ny utlendingsforskrift § 18-4 skal forstås slik at det er et tilstrekkelig vilkår for sletting av fingeravtrykk at utlendingen er innvilget bosettings¬tillatelse. Direktoratet viser også her til at registrerte fingeravtrykk i noen tilfeller vil være det eneste identitetskjennemerket for å fastslå utlendingens identitet.
Det vises for øvrig til at direktoratet i praksisforeleggelse for departementet av 16.11.2007 (dep.ref. 200605002) foreslo å endre praksis ved å stille krav om sannsynliggjort identitet for innvilgelse av bosettingstillatelse. Det følger av dette at det fremover skal foretas en selvstendig vurdering av søkerens identitet ved søknad om bosettingstillatelse.
Direktoratet anser vilkåret om at opptatte avtrykk skal slettes ”når det ikke lenger er tvil om identiteten” som vanskelig anvendelig i praksis. Det kan være vanskelig å fastslå når det ikke lenger er tvil om en utlendings identitet. Dette er verken drøftet i forarbeidene til gjeldende forskrift § 132, i forarbeidende til gjeldende lov § 37 sjette ledd eller i forarbeidene til ny lov § 100. I praksis opplever direktoratet at det helt frem til behandlingen av søknad om statsborgerskap kan oppstå tvil om utlendingens identitet, enten ved at utlendingen selv ønsker å endre personopplysninger som innebærer en identitetsendring eller ved treff i andre søkeregistre som foranlediger tvil. Tvil om identitet kan i ettertid også oppstå, for eksempel ved at politiet får inn informasjon eller finner ID-dokumenter som tilsier at utlendingen har en annen identitet enn tidligere oppgitt.
På denne bakgrunn mener Utlendingsdirektoratet at det er behov for revisjon av regelverket på dette området. Direktoratet foreslår at opptatte fingeravtrykk bare skal kunne slettes når utlendings¬myndighetene har lagt til grunn at utlendingens identitet er dokumentert. Det vil være tilfelle når utlendingen har fremlagt pass eller annet reisedokument det ikke er grunn til å betvile notoriteten av, jf direktoratets rundskriv RS 2008-039. Der utlendingens identitet ikke anses for å være dokumentert, foreslår direktoratet at de opptatte fingeravtrykk ikke skal kunne slettes før utlendingen eventuelt innvilges norsk statsborgerskap. Dette vil sikre en enhetlig, effektiv og forutberegnlig praktisering av ny forskrift § 18-4 første ledd.
En slik endring i § 18-4 første ledd vil gi en økonomisk og administrativ gevinst for direktoratet som forvalter av bestemmelsen. Det vil etter dette ikke være nødvendig med en ressurs¬krevende, individuell vurdering av sannsynligheten for om det er, eller vil oppstå, tvil om utlendingens identitet før fingeravtrykk slettes.
§ 18-4 annet ledd er en videreføring av gjeldende forskrift § 132 annet ledd, der det fremgår at opptatte fingeravtrykk skal slettes fem år etter endelig vedtak om at utlendingen må forlate riket er fattet. Ikke alle utlendinger som får endelig negativt vedtak forlater riket slik som forutsatt. Spørsmålet som melder seg er om fingeravtrykk skal slettes etter fem år også i saker der utlendingen unndrar seg effektuering, har ukjent oppholdssted eller der vedtaket av andre grunner ikke lar seg effektuere. Direktoratet er kjent med at utlendinger med endelig avslag, bort- eller utvisningsvedtak har oppholdt seg i riket i mer enn fem år etter å ha unndratt seg effektue¬ring av endelig negativt vedtak. Enkelte søker tillatelse under en annen identitet. For å kunne fastslå utlendingens identitet i slike tilfeller vil vedkommendes fingeravtrykk være et viktig, og ofte eneste, identitetskjennemerke for norske utlendingsmyndigheter.
I lys av dette anbefaler direktoratet at opptatte fingeravtrykk ikke slettes etter fem år der søker har unndratt seg effektuering av vedtak om bort- eller utvisning eller avslag på søknad om tillatelse. Direktoratet ser imidlertid at det vil være et behov for å ha maksimumsregler for hvor lenge man kan oppbevare fingeravtrykk, men ønsker at det gis en lengre frist for når fingeravtrykk må slettes enn det som er tilfellet i dag. Det vises her til fristen for sletting av fingeravtrykk i Eurodac, slik denne er inntatt i forslag til ny forskrift § 18-6 første ledd.
§ 18-5 Overføring av opplysninger
Bestemmelsen er en videreføring av gjeldende forskrift § 132a, men ansvarsfordelingen og begrepsbruken i bestemmelsens femte ledd er oppdatert.
Direktoratet har tidligere gitt innspill til endring av denne bestemmelsen, jf direktoratets brev av 15.10.2007 (dep.ref. 200600059), men det har siden den gang tilkommet ny informasjon. For det første er det flere enheter innen politiet som deltar i de arbeidsprosesser som fremgår av bestemmelsen. Dette taler for at det er Politidirektoratet som formelt sett er databehandler, når KRIPOS ikke har instruksjonsmyndighet over andre særorganer innen politiet. Politidirektoratet ønsker likevel at KRIPOS skal ha det overordnede ansvaret, og er i ferd med å utstyre KRIPOS med de nødvendige fullmakter.
For å reflektere dette foreslår direktoratet at forskriften § 18-5 femte ledd annet punktum bør lyde:
”Utlendingsdirektoratet er behandlingsansvarlig for Eurodac nasjonalt, og politiet er databehandler. Det overordnede ansvaret for ivaretakelsen av databehandleransvaret hos politiet er tillagt Den nasjonale enheten for bekjempelse av organisert og annen alvorlig kriminalitet (Kripos).”
§§ 18-6 til 18-11
Direktoratet har ingen merknader.
§ 18-12 Pålegg om meldeplikt og bestemt oppholdssted
Direktoratet ber om at det presiseres nærmere hva som ligger i § 18-12 første ledd ”når utlendingen utgjør en fare for det norske samfunn”.
Øvrige kommentarer
Forskriftsbestemmelser om unntak for opplysningsplikt - innhenting av personopplysninger fra andre etater
Direktoratet viser til brev herfra 7.4.2008, der vi utredet behovet for å innhente person¬opplysnin¬ger fra andre etater og hvilke regelverksendringer det ville være behov for. Direktoratet har i brev av 1.12.2008 også besvart noen oppfølgingsspørsmål til utredningen.
En forskriftshjemmel for nærmere regulering at innhenting av personopplysninger kan eventuelt plasseres i ny utlendingslov § 84. Mulig plassering av forskriftsbestemmelser om innhenting person¬opplysninger fra andre etater kan være ny § 17-7a, med henvisning til hjemmel i lovens § 84.
I utkastet til ny utlendingsforskrift er det ikke inntatt noen bestemmelser som følger opp oven¬nevnte utredning. Vi legger til grunn at departementet ennå ikke har konkludert i saken, og avventer departementets oppfølging av de forslagene vi allerede har spilt inn på dette området. For øvrig er UDI åpen for å samarbeide med departementet om å utforme forslag til nye bestemmelser.
Med hilsen
Gry Aalde
avdelingsdirektør
